المخاطر المحيطة بأموال التأمينات الاجتماعية بعد ضم هيئتى التأمينات إلى وزارة المالية

المخاطر المحيطة بأموال التأمينات الاجتماعية بعد ضم هيئتى التأمينات إلى وزارة المالية

بقلم / عبد الخالق فاروق
الخبير فى الشئون الاقتصادية
منذ عقود طويلة، قامت فلسفة المشرع المصرى، واقتباسا من النظم التأمينية الحديثة فى أوربا، على ضرورة الفصل بين مؤسسات التأمين الاجتماعى ونظم معاشات التقاعد retirements من جهة ووزارات وهيئات العمل الحكومى التنفيذى من جهة أخرى. وقد استندت تلك النظرة – الصحيحة – على مفهومين أساسيين :
الأول: هو تجنب أن تتغول السلطات التنفيذية على أموال هذه الصناديق التأمينية، خاصة إذا ما اشتدت ملامح الأزمات الاقتصادية والمالية التى غالبا ما تعانى منه اقتصاديات الدول المختلفة ومن بينها مصر مما يمثل ضررا فادحا على أصحاب المعاشات وهم الفئات الأكثر فقرا وحاجة فى المجتمع.
الثانى: ضمان الاستقلالية المالية والإدارية لهذه الصناديق ومجالس إداراتها واستثمارها فى المجالات الآمنة من أجل تعظيم العائد منها بعيدا عن مجالات المخاطرة ووفقا لآليات العمل الاقتصادى والاستثمارى السائد فى المجتمع.
وبرغم ما تعرضت له الحكومات المصرية المختلفة طوال العقود السبعة الماضية منذ عرفت مصر نظم التأمين الاجتماعى – أو صندوق الادخار كما كان يسمى – من أزمات عاصفة، ليس أقلها ما حدث فى الخامس من يونيو عام 1967 وتداعياتها الكارثية، فقد ظل هذا المفهوم سائدا، وحافظت فيه هذه الحكومات على مسافة من الاستقلالية لأموال التأمينات الاجتماعية بعيدا عن هيمنة الوزارات التنفيذية،
بيد أن ما جرى فى التشكيل الوزارى الأخير (يناير 2006) من ضم صناديق التأمين الاجتماعى والمعاشات إلى الهيكل التنظيمى لوزارة المالية، وحسم تلك المعركة المكتومة التى ظلت تدور فى الكواليس منذ عدة سنوات وصمدت فيها الوزيرة السابقة (أمينة الجندى)، حتى تم التخلص منها وضم هذه الصناديق إلى وزارة المالية التى يتولاها أسوأ العناصر الوزارية فى العمل التنفيذى – والحقيقة أنهم جميعا أسوأ من بعضهم البعض – يشى بمخاطر حقيقية على هذه الأموال، كما تكشف عن تدهور جديد فى العقل التشريعى والتنفيذى الذى أدار هذه العملية التنظيمية والمالية .. كيف؟
دعونا بداية نتوقف بالشرح عند هيكل النظام التأمينى المصرى الراهن:
أولا : هيكل النظام التأميني المصرى
يتكون النظام التأمينى المصرى الراهن من ثلاثة مكونات أساسية هى:
1-نظم التأمين الحكومية الممثلة فى هيئتى التأمين والمعاشات والتأمينات الاجتماعية اللذين أدمجا فى هيئة قومية واحدة عام 1994 ويغطى هذا النظام التقاعد والعجز والشيخوخة، وإصابات العمل وفقا للقوانين الأربعة الرئيسية وهم، القانون رقم 79 لسنة 1975 الخاص بالعاملين بالحكومة والقطاع العام ، والقانون رقم 108 لسنة 1976 الخاص بأصحاب الأعمال، والقانون رقم 112 لسنة 1980 الخاص بالعمالة غير المنظمة، والقانون رقم 50 لسنة 1978 الخاص بالتأمين على العاملين المصريين بالخارج، وقد جرى على هذه القوانين تعديلات كثيرة وتنقيحات متعددة لتوائم بها الظروف المتغيرة على أوضاع العمالة المصرية سواء فى الداخل أو الخارج. وينضوى تحت لواء هذه المظلة عدد من المشتركين المؤمن عليهم زاد عددهم عام 87/1988 على 13.1 مليون شخص ، ووصل عام 2003/2004 إلى 18.7 مليون شخص .
2-نظم التأمين التكميلى ، وهى صناديق تأمين إضافية أرتضى العاملون بالكثير من المصالح الحكومية والقوات المسلحة والشرطة وغيرهم وجودها لاستشعارهم بأن نظم التأمينات الحكومية لم تعد تفى بإحتياجاتهم ، سواء بالنسبة لمكافآت نهاية الخدمة ، أو معاشات التقاعد أو أصابات العمل والوفاه .. الخ ، وقد أنتشرت هذه الصناديق – التى تشرف عليها الهيئة المصرية للرقابة على التأمين الحائرة بين الوزارات المختلفة – منذ مطلع الثمانينات ويكاد يزيد عدد المشتركين فيها على 5 مليون مشترك . وداخل هذه الصناديق تتباين وتتفاوت المكافآت المصروفة فى نهاية الخدمة لتتجاوز لدى ضباط القوات المسلحة والشرطة عشرات الالآف من الجنيهات وتقارب أحيانا المائتى ألف جنيه لبعض الرتب العليا، ويجرى تمويلها عادة ليس من اشتراكات أعضاءها، وإنما من المنح التى تقدمها وزارة المالية فى الموازنة العامة لبعض هذه الصناديق مثل صندوق تأمين العاملين فى السلكيين الدبلوماسى والقنصلى بوزارة الخارجية أو صندوق ضباط القوات المسلحة أو صندوق ضباط الشرطة ، وكذا صندوق تأمين العاملين بجهاز المخابرات العامة .. الخ، ومن ثم فان هذه النظم التكميلية بوسائل تمويلها الراهنة قد شكلت أضافة لحالة التشوهات وعدم العدالة فى نظام التأمين الاجتماعى المصرى الراهن.
3-نظم التأمين التجارى، الخاصة على الحياة الموجودة لدى شركات التأمين التجارية التى انتشرت منذ أوائل الثمانينات وزاد عددها حاليا عن 21 شركة تأمين خاصة وحكومية، ويخضع هذا النظام إلى متطلبات واحتياجات السوق التجارية، بمعنى ضرورة توافق أقساطه مع الشروط الإكتوارية ونظم التعويضات المعمول بها، وهو وإن كان هذا النظام له أنتشاره فى الولايات المتحدة الأمريكية ، وبعض الدول الغربية، فإنه بالمقابل لا يحظى بانتشار كبير فى الحالة المصرية لأسباب عديدة لا مجال للخوض فيها الآن.
ومن بين هذه النظم، يمثل نظام التأمين الحكومى مركز الثقل الأساسى، سواء من حيث عدد المشتركين فيه، أو الأموال المستثمرة فيه، أو حتى التعويضات المدفوعة، وكذا عدد أصحاب المعاشات والمستحقين عنهم، والذين زاد عددهم تدريجيا حتى بلغ عام 2003/2004 حوالى 7.4 مليون إنسان.
لذا فسوف نخصص مقالنا هذا عن نظام التأمين الحكومى ، على أن نرجىء شرح وتحليل النظامين الآخرين إلى مقالات لاحقة .
ثانيا : نظام التأمين الحكومى .. الفقراء يعولون الحكومة .. !!
القراءة المتأنية فى أداء نظام التأمين الحكومى تكشف عن مفارقات وتناقضات حزينة، ومثيرة للألم، بقدر ما تحمل من سخرية:
ولعل أولى هذه المفارقات: أن المؤمن عليهم من العاملين بالجهاز الإدارى للدولة والقطاع العام ظلوا يشكلون حوالى 50% إلى 60% من إجمالى المنضوين تحت مظلة التأمين الحكومى، بعدد يدور حول 5 إلى 6 مليون شخص طوال عقدى الثمانينات والتسعينات، بينما العاملون فى القطاع الخاص لا يتمتع معظمهم بأى نظام تأمينى، باستثناء حوالى 3.5 مليون شخص بالقطاع الخاص النمطى و 5.5 مليون شخص بالقطاع الخاص غير المنظم طوال نفس الفترة، أى أن لدينا حوالى 5 مليون إلى 7 مليون شخص آخرين يعملون بالقطاع الخاص المصرى لا يتمتعون بأى مظلة تأمين إجتماعى أو صحى . هذا ناهيك عن المتعطلين عن العمل والذين يزيد عددهم حاليا على 6 مليون شاب وفتاة ، تخرجوا من المدارس المتوسطة والجامعات لا يجدون عملا منتظما ويهيمون على وجوههم يوميا فى الشوارع والمقاهى بحثا عن فرصة عمل – ناهيك عن أن يكون متناسبا مع مؤهلاتهم – ومن ثم فهم لا يخضعون لأى مظلة تأمين .
ثانى هذه المفارقات: أنه ومنذ أن بدأ نظام الحكم وجماعات المصالح المتنفذين فيه بيع أصول الإنتاج وممتلكات القطاع العام (الخصخصة) عام 1991 ، قد زاد عدد ونسبة حالات ترك الخدمة ، سواء لبلوغ السن القانونية للتقاعد ، أو بسبب نظام المعاش المبكر ، أو غيرها من 1% إلى 1.8% من إجمالى العاملين المؤمن عليهم خلال عقد الثمانينات ، إلى أكثر من 3% إلى 5% فى المتوسط طوال عقد التسعينات ، وفى عام 2003/2004 بلغ عدد حالات ترك الخدمة بشكل عام حوالى 3.2 مليون شخص ، منهم 79.6 ألف شخص من القطاع الحكومى، والباقى كلهم تقريبا من العاملين فى القطاع الخاص وقطاع الأعمال العام، منهم حوالى 2.0 مليون شخص بسبب التقاعد العادى و 893 ألف شخص بسبب الوفاة، أما العجز والإصابة فقد بلغ عددهم حوالى 245 ألف شخص ، وقد ترتب على ذلك، أنه ومنذ عام 99/2000 تحول الميزان تماما، فأصبحت مبالغ المعاشات والتعويضات والإعانات المنصرفة تزيد عن صافى مبالغ الاشتراكات المحصلة ، وقد أتسع هذا الفارق عاما بعد أخر حتى بلغ عام 2003/2004 حوالى 3.8 مليار جنية، ومع استمرار هذه الظاهرة لعقد قادم فان هناك خطر حقيقى على الهيكل المالى لنظام التأمين الاجتماعى الحكومى.
وثالث هذه المفارقات: مع تزايد حصيلة الاشتراكات للمؤمن عليهم (من 162.3 مليون جنيه عام 70/1971 إلى 17.3 مليار جنية عام 2003/2004 ) ، زاد بالمقابل أرصـدة الاستثمـارات لصندوقى التأمين الاجتماعى، وتركزت معظمها (75% إلى 90%) لدى بنك الاستثمار القومى، الذى يقوم بدوره بإعادة إقراض هذه الأموال للهيئات العامة والشركات العامة، بل وأيضا للشركات الخاصة، وهنا مناط المفارقة والتناقض ، فأموال صندوقى التأمينات المحولة إلى بنك الاستثمار القومى زادت من 2531.6 مليون جنيه عام 1976 إلى أن بلغت 17.9 مليار جنيه عام 86/1987 ، ثم إلى 196.2 مليار جنية عام 2003/2004 ، وكان يجرى التعامل معها بطريقة أقرب ما تكون إلى الاحتيال “القانونى” والسؤال كيف؟
ففى الوقت الذى كان صندوق الادخار والاستثمار – الذى تحول إلى بنك الاستثمار القومى عام 1980 – يقوم باقتراض أموال التأمينات الاجتماعية بسعر فائدة لا يزيد عن 3% ثم 4.5 % سنويا طوال عقدى الستينات والسبعينات ، كان يتولى إعادة إقراضها إلى الشركات العامة والخاصة والهيئات العامة بأسعار فائدة تتراوح بين 8% إلى 9% حتى منتصف السبعينات ، ثم زادت أسعار الفائدة بسبب سياسات الانفتاح بحيث تجاوزت فى بعض السنوات 15% إلى 16% طوال عقدى الثمانينات والتسعينات فى المتوسط.
وبالمقابل لم تتحرك أسعار الفائدة الدائنة المحددة على أموال التأمينات الاجتماعية إلا فى حدود ضيقة على النحو التالى:
أسعار الفائدة على أموال التأمينات
- 4.5 % طوال عقد السبعينات.
- 6% اعتبارا من أول يوليو 1981.
- 8% اعتبارا من 1/4/1984 فقط للمبالغ المحولة من فائض حساب الأجور المتغيرة.
- 7% اعتبارا من 1/7/1987 لباقى أموال التأمينات لدى بنك الاستثمار.
- 8% اعتبارا من أول يوليو 1989.
- 9% اعتبارا من أول يوليو 1990.
- 11% اعتبارا من أول يوليو 1991.
- 13% اعتبارا من أول يوليو 1992 على الأموال المحولة فقط فى هذا التاريخ
بيد أن هذه النسبة الأخيرة قد عادت وانخفضت طوال السنوات اللاحقة بحيث لم تزد عن 11.1% طوال السنوات ( 98/1999 -2002/2003 ) وفى عام 2003/2004 انخفضت مرة أخرى إلى 10.3% كما يظهرها البيان المرفق بالمقالة:
جدول رقم (5)
تطور الأموال المحولة إلى بنك الاستثمار القومى وعائد الاستثمار
خلال الفترة 98/1999-2003/2004
” بالمليون جنية “
السنوات الرصيد أول المدة المحول خلال السنة ريع الاستثمار الرصيد أخر المدة % لريع الاستثمار إلى رصيد أول المدة
98/1999 91757 2942 10259 104957 11.1%
99/2000 104957 3155 11725 119837 11.1%
2000/2001 119837 3146 13357 136340 11.1%
2001/2002 136340 3142 15176 154658 11.1%
2002/2003 154658 3240 16935 174833 11.0%
2003/2004 174833 3345 17979 196157 10.3%
المصدر: وزارة التأمينات، الكتاب السنوى للسنوات محل الدراسة.
فإذا قارنا بين الريع المتحقق من أموال التأمينات لدى بنك الاستثمار القومى – بخلاف استثمارات صنوقى التأمينات فى أذون الخزانة والسندات الحكومية وودائع البنوك – وبين عمليات إعادة الإقراض بأسعار السوق المصرفية السائدة فى تلك السنوات فإننا نكون بصدد حوالى 35 مليار جنية تحولت من أموال أصحاب المعاشات الفقراء لصالح الخزانة العامة للدولة طوال الفترة الممتدة من عام 1976 وحتى عام 2004 . بينما يصدع السادة المسئولين – وعلى رأسهم رئيس الجمهورية المفتقر للكفاءة – رؤوسنا ليل نهار حول تكاليف الدعم ..!!
ثالثا: مخاطر إلحاق هيئة التأمينات القومية بوزارة المالية
فى الحديث حول مخاطر هذه الخطوة يحكمنا اعتبارين:
الأول: اعتبارات موضوعية.
الثانى: اعتبارات شخصية تتعلق بشخص وزير المالية الحالى.
تتمثل الاعتبارات الموضوعية لمخاطر هذه الخطوة فى الآتى:
1- أن وزارة المالية بطبيعتها المميزة فى النظام الإدارى والحكومى المصرى وخلال العقود الثلاثة الأخيرة على وجه الخصوص، هى وزارة “جباية”، أكثر من كونها وزارة رفاهية، أو سياسات دعم إجتماعى، ومن ثم فإن هيمنة هذا الميراث التاريخى لوزارة من هذا النوع على أموال التأمينات الاجتماعية يمثل أولى إنزلاقات خطرة على إدارة هذه الأموال وطريقة التعامل معها وزوايا النظر إليها، خاصة مع تزايد العجز فى الموازنة العامة للدولة الذى تجاوز 52 مليار جنيه فى موازنة العام المالى 2005/2006، بما أصبح يشكل حوالى 9% ألى 10% من الناتج المحلى الاجمالى .
2- ومع وصول الدين المحلى الإجمالي إلى حوالى 510 مليار جنية – بخلاف الدين الخارجى المقدر بنحو 30 مليار دولار أى ما يعادل 170 مليار جنيه مصرى أخرى – وجزء كبير من هذا الدين يتمثل فى اقتراض الحكومة لأموال التأمينات والمعاشات، فان الخوف – كل الخوف – من استخدام أساليب التلاعب المحاسبية الشيطانية التى تجيدها أجهزة هذا النظام- كما فعلوا فيما يسمى دعم المشتقات البترولية فى موازنة عام 2005/2006 – من أجل إظهار هذا الدين المحلى بأقل من قيمته أمام مؤسسات التمويل الدولية ، بما قد يؤدى إلى التلاعب فى هذه المديونية.
3- والأرجح أن هيكل التوظيف الاستثمارى الراهن لأموال التأمينات والمعاشات سيجرى تغييره ، إذا استمرت هيمنة وزير المالية على هيئة التأمينات القومية ، ذلك أنه مع الاندفاع الحكومى غير الحصيف والمشكوك فى نزاهته فى عملية الخصخصة وبيع الشركات العامة ، وبداية التفكير فى تحويل الهيئات الاقتصادية إلى شركات تمهيدا لبيعاه بدورها ، أن لا يكون هناك مجالا لإقراض أموال التأمينات إلى بنك الاستثمار القومى ، بل الأرجح أن تتجه إلى تمويل عطاءات الخزانة العامة وطروحات أذون الخزانة والسندات الحكومية ، وهو الباب الخلفى الخطير للسيطرة الكاملة على أموال التأمينات وتحويلها إلى جهة أخرى تماما ، فإذا تأملنا التوظيف الاستثمارى لأموال التأمينات حتى عام 2003/2004 يتأكد لنا احتمالات هذا الخطر :
جدول رقم (6)
التوظيف الاستثماري لأموال التأمينات حتى عام 2003/2004
نوع الاستثمار المبلغ ” بالمليون جنيه ” %
- استثمارات لدى بنك الاستثمار القومى 196156.1 92.0%
- استثمارات فى أوراق مالية 1677.9 0.8%
- استثمارات طرف الخزانة العامة 2000.0 0.9%
- سندات حكومية 9.0 -
- القيمة الحالية للإستبدال 232.1 0.1%
- ودائع لأجل بالبنوك المحلية 13046.6 6.1%
الإجمالى 213121.7 100%
المصدر: الكتاب السنوى لوزارة التأمينات لعام 2003/2004
4- إن إزاحة المسافة بين إدارة صناديق التأمين والمعاشات والإدارة المالية الحكومية والممثلة فى وزارة المالية ، هو خطوة غير إيجابية على مستوى التوازنات بين المصالح والقوى الاقتصادية والمالية داخل الإدارة الحكومية ذاتها ، فلا شك أن الاستقلال المالى والقانونى لأموال التأمينات الاجتماعية ، خاصة إذا توافرت لها خبراء ماليون من أجل تعظيم الاستفادة بها، وفى حال سوق مالى مصرى وعربى مضمون يحفظ حقوق المؤمن عليهم ويزيد من فرص الكسب لأصحابه ، وكذلك فان تحول الإشراف على بنك الاستثمار القومى من وزارة التخطيط إى وزارة المالية فى العام الماضى يعنى كما ذكر بحق أستاذ القانون المدنى والخبير فى شئون التأمينات الدكتور برهام عبدالله، أن يشرف وزير المالية على أموال الدئن (أموال التأمينات) وعلى أموال المدين (بنك الاستثمار) وهى سلطة ضخمة من شأنها توفير شروط وظروف الإنحراف بها، كما أنها تمثل مخاطر حقيقية على أموال اتأمينات التى هى أموال خاصة بأصحاب المعاشات وليست ملكا للحكومة حتى لوكانت تديرها هيئة عامة.
هذا عن الاعتبارات الموضوعية، أما الموضوعات الشخصية التى تتعلق بوزير المالية الحالى الذى جرى هذا الإلحاق التنظيمى لصالحه وهو الدكتور يوسف بطرس غالى ، فعلاوة على كونه شخص يتسم بضيق النظر والاندفاع ، فهو أيضا قد أثبت فشلا ذريعا فى المناصب الوزارية التى تولاها طوال السنوات العشر الماضية وحتى اليوم ، سواء فى وزارة الاقتصاد والتجارة الدولية، أو فى وزارة التجارة الخارجية، أو فى منصبه الحالى كوزير للمالية، والتى جرت فى عهده جريمة الاحتيال الاقتصادى والمالى على المواطنين فى موضوع “ما يسمى دعم المشتقات البترولية” تمهيدا لرفع أسعار هذه المشتقات، وهى جريمة بالمعنى التخصصى أو المهنى وليس بالمعنى القانونى، ومن هنا فان مصائر أكثر من 18.7 مليون شخص وأسرهم من المؤمن عليهم والمستفيدين الآن وفى المستقبل من أموال التأمينات قد أصبحت فى مهب الريح، فهذا الوزير الذى صدر بمعرفته أسوأ قوانين الضرائب (القانون رقم 91 لسنة 2005) الذى تحيز فيه بكل فجور لرجال المال والإعمال وضد الفقراء ومحدودى الدخل ، وهو الوزير الذى تلاعب فى الانتخابات التشريعية الأخيرة، من خلال استخدام أصوات الناخبين من موظفى وزاراته المختلفة ، والذى لم يتورع عن استخدام ألفاظ نابية يعف اللسان عن ذكرها تحت قبة مجلس الشعب ضد النائب “أيمن نور”، فهل يؤتمن مثل هذا الرجل على أموال التأمينات الاجتماعية والمعاشات؟
نحن إزاء أخطار حقيقية وشيكة الوقوع إذا ما أستمر هذا النظام بسياساته وإجراءاته ورجاله .. فهل آن الأوان ، وهل ينجح القضاة فى تخليصنا من الطغاة .. سؤال يحتاج إلى إجابة.